立法管理——美国互联网管理方法之一

　　互联网最早源于美国，并且也是最先在美国等西方国家得以发展和壮大。从立法层面上看，对于互联网的管理，美国政府针对自己的国情，从联邦和州两个层次入手，进行机构设置和立法管理，其管理体系已经较为成熟。虽然美国政府对于互联网的管理一向倡导的是以“少干预，重自律”的最低干预的原则，但是自由的氛围也要依托在一定的管理控制的基础上。美国政府对于互联网所传播的内容的管理，既不大包大揽，也不不闻不问，既有控制，又有调节，而在立法层面上的一定程度上的控制，既是美国政府进行互联网管理的重要基础，也是美国的互联网管理体系得以正常运作的一个重要保障。美国互联网立法的现状大致可以从联邦和州两个层次来看：

　　1.从联邦的层次上来看

　　对于互联网所在的电信产业的管理，从联邦的层次上来看，立法、司法和行政三个体系相对独立，分别行使各自的权力。在立法方面，由参议院和众议院组成的国会作为最高立法机关，对包括互联网在内的电信立法法案进行听证、辩论、表决，从而影响国家电信政策的制定，另外，国会也可通过一些非正式的方式，如控制预算、人事任命、立法威胁、公共舆论等来施加压力，影响政策的制定;在司法方面，美国最高法院、联邦审判法院和申诉法院组成了美国的联邦司法体系，他们拥有着对电信管理机构进行监督，并解决其间的纠纷的权力;在行政方面，行政机构主要是指由各部组成的美国联邦政府，对于电信产业来说，主要是司法部反托拉斯局和商业部国家电信与信息管理局两个部门，联邦政府通过这两个部门对包括互联网在内的电信业进行管理。

　　在联邦层次上，还存在着一些专门负责某个领域的管理事务，拥有一部分执行权和一部分准立法权和准司法权，直接对国会负责的相对独立的委员会。联邦通信委员会就是这样的一个专门针对美国的通信政策与通信产业的独立机构。它根据1934年通信法成立，兼有立法、司法和行政执行职能，可以制定规章，仲裁争议，执行各项法规。在执行有关职责时，要受到联邦司法系统的制约，受法院监督。在美国的各种机构中，联邦通信委员会是对美国的通信产业最具影响力的机构。在对于互联网络的建设和管理上，美国政府一直扮演的是一个推动者的角色，既非大包大揽，也非不闻不问，以联邦通信委员会为代表，对于互联网络的管理，基本上采取一种自由的、非管制的态度。并且，政府对于互联网进行大力扶持，为信息网络化的发展创造良好的政策环境，积极调配资金、组织及专业人员，来推动互联网络的规划、推行和实践。

　　美国的关于互联网络的信息法规，其涉及面相对来说较为全面和广泛，既有针对互联网的宏观的整体规范，也有微观的具体规定，其中囊括了行业进入规则、电话通信规则、数据保护规则、消费者保护规则、版权保护规则、诽谤和色情作品抑制规则、反欺诈与误传法规等许多方方面面。这些法规主要包括：《1977年联邦计算机系统保护法案》、《1984年伪装进入设施和计算机欺诈及滥用法》、《1986年计算机欺诈和滥用法》、《1987年计算机安全法》、《1990年电子通信秘密法》和《中小企业计算机安全、教育及培训法》、《1991年高性能计算机及网络法案》、《1994年计算机滥用法修正案》、《1995年数字签名法》(犹他州)、《1996年电信法》、《1996年全球电子商务框架》、《1997年域名注册规则》、《1999年统一电子交易法》等等。

　　另外，从互联网的信息政策上来讲，美国从20世纪50年代就开始制定信息政策，是最早制定国家信息政策的国家，这些信息政策常常具有法律效用。在关乎互联网络的方面，美国拥有具有极强的连续性的互联网发展计划，先后制订和实施了：

　　(1)1993年NII战略(National Information Infrastructure Agenda of Action)：“国家信息基础设施行动计划”，又称“信息高速公路”战略，标志着美国信息化建设工程的开始。

　　(2)1994年GII计划(Global Information Infrastructure Agenda for Cooperation)：“全球信息基础设施计划”，在五项基本原则的基础上，致力于促进各国信息基础设施的发展和各国间的合作，鼓励政府和民间私人的合作，以促进全球的信息发展。

　　(3)1996年NGI计划(Next Generation Internet)：“下一代网络计划”，旨在促进网络的更新换代，解决原有网络设施陈旧落后、不堪重负的问题，以保持美国在信息通信技术上的绝对领先地位，确保其继续成为世界经济、政治领域的无可争议的领导者。

　　(4)1997年Internet2计划：以保证大学和研究机构使用先进的网络、在全球范围内促进高层次的教育和信息服务为目的。

　　作为美国信息化发展的主要内容，这些发展计划对于推动美国的经济增长，保持其在世界竞争中的优势地位有着重要的作用。

　　2.从州的层次上来看

　　美国的各州是相对独立的，他们的权力主要来自于法律的授权，各州都拥有自己的立法、司法和行政机构。宪法在规定了联邦和地方的权力与义务之后，各州又通过州议会来确定本州的法律。在美国，各州都制定有自己的宪法或基本法，以此来规定管理本州的主要原则。由于各州政治、经济与文化环境的不同，所以，在不同的州有不同的法，即使是同样的部门法，内容往往也会有很大差别。而各个州的行政机构管理本州行政事务的权力又来源于本州的法律，因此，这就造成了美国各州的管理政策与管理方式之间的不同。

　　对于互联网所在的电信事业的管理来说，其在各州所处的管理体制和法律环境也是不同的。有的州是把电信事业作为一般公共设施来管理的，而有的州则专门制定了本州的电信法，如1995年密西根电信法。但是，各州通过自己的公用事业委员会，只能管理自己州内的电信事务，而电信网络的业务范围一般却不会仅仅局限在一个州之内，所以，各州在管理其电信事务时，需要联邦通信委员会等联邦层次机构的合作。当发生分歧时，联邦政府享有管理优先权。

　　美国有50个州，各州均因地制宜，对于关于互联网络的某些重要问题，拥有各自的立法。这种州立法的状况，尽管也难免造成一些困难，譬如一些认定标准上的混乱等，但是在一定程度上还是能够适应当地的具体情况，并通过各种不同管理机构之间的一定程度上的合作，顺应当地的发展形式，建立起符合本州实际状况的网络管理体制。譬如对于数字签名立法的问题，以美国犹他州的《数字签名法》为序幕，到1999年底，美国已经有43个州拥有了分属于各大流派，规范深度、调整范围参差不齐的电子签名或者数字签名立法。这些法律文件，对于美国电子商务运行规范的确立，起着很大的作用。

　　注：该文节选自华中科技大学王静静的硕士论文《从美国政府的互联网管理看其对中国的借鉴》，刊载于《中国期刊网》2008年。

　　(中国青少年研究中心青年研究所供稿)

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